One article of theReglamento de comercio libre of 1778 (which, incidentally, has nothing to do with free trade as economists understand the term), provided for the erection of consulados in the Spanish ports newly opened (habilitados) to trade with America.2 The crown’s failure to extend the same privilege to the colonies aroused merchants to petition for permission to organize the consulado in Buenos Aires, Havana, Caracas, Cartagena, and other commercial centers. In granting charters to these new institutions the king said he was influenced by the fact that the consulados of Mexico and Lima were inadequate to serve the needs of a growing trade. The inference that until the 1790’s these were the only consulados in America is incorrect, if one takes into account the brief, and admittedly, unimpressive history of the Consulado of Santa Fe de Bogotá.

In the 1660’s the Council of the Indies and the Consulado of Sevilla worked out a new plan for financing the armadas which convoyed the merchant fleets across the Atlantic. A dotación fija of 790,000 ducats was divided unequally between the Real Hacienda and the mercantile groups of Spain and America. New Granada’s quota was 40,000 pesos, of which Santa Fe was to pay 20,000 pesos; Cartagena, 12,000 pesos; and Popayán, 8,000 pesos.3

Under Treasury administration the avería—the tax levy to raise the assigned quotas—yielded only 10-12,000 pesos in New Granada. Even so, Santa Fe merchants complained that they paid more than a fair share of the levy, while the merchants of Quito gained a competitive advantage by largely escaping taxation. According to the santafecinos, the evasions and frauds which so drastically reduced tax receipts would be curbed if the administration of the avería were entrusted to a responsible and permanent mercantile organization.4

In 1694 Tomás de Solórzano and Francisco Fernández de Heredia went to Madrid and in the name of Comercio of Santa Fe offered to guarantee a fixed subsidy of 40,000 pesos for each of the five armadas. The king accepted the offer, which included an advance payment of 10,000 pesos on account of the armada of 1695. The most important quid pro quo of the asiento was the crown’s approval of the organization of the Santa Fe Consulado “with the same privileges and prerogatives which the Consulados of Sevilla and Lima enjoy with respect to jurisdiction over the conservation [of] trade and the hearing of mercantile suits.”8

Organization of the Consulado preceded the arrival in Cartagena (November, 1695), of the first armada coming under the contract. Juan Baptista Echavarría was elected prior, and the two consuls were Joseph de Ricuarte and Francisco Copete. There is no record of elections thereafter until 1711, when Joseph de Borja y Espeleta and Francisco de Barazar were serving as prior and consul, respectively, “despite the fact that their election was in litigation.” Borja and Barazar were still in office when the Consulado was dissolved in 1713. For the election held in November, 1712, an oidor of the Audiencia picked sixteen electors from a panel of only thirty “suitable persons.” The fewness of qualified merchants in Santa Fe is, perhaps, one explanation of the Consulado’s early demise.6

The twenty-seven articles of the 1694 asiento—in effect the charter of the Consulado—left room for questioning the authority of the prior and consuls. In 1709 royal officials observed that, contrary to the agreement, elections were not held in Cartagena; and neither the merchants of the port town nor those of Popayán and Quito were consulted in choosing the consuls. The charter provided (surely unrealistically) that one consul should reside in Popayán and the other in Quito; one consul would be a merchant of Popayán or Quito, but the other would be chosen from the merchants of Cartagena or Antioquia. In fact, the Consulado had a delegate (comisario) in Cartagena and deputies in other towns; but control of the organization was kept in the hands of the merchants of Santa Fe.

By all accounts the undoing of the Consulado was financial maladministration. Trouble began when it raised the avería rate. Under Treasury administration merchants paid three pesos per load (i.e., carga; for purposes of the avería value was ignored) on European goods passing through Cartagena and another three pesos at an interior customs house, usually Honda. Gold, silver, and emeralds shipped out of New Granada also paid the avería. Soon after the French sacked Cartagena in 1697 the Consulado raised the duty to 20 pesos (i.e., 10 in Cartagena and 10 in Honda). Royal officials considered the mercantile losses suffered at the hands of the French a “frivolous pretext” for increasing the tax, and the king expressed his “amazement” at this obvious violation of the 1694 agreement.7

Although the archives do not yield complete financial records, enough data are available to support the allegation of non-compliance with the terms of the 1694 contract. Administrative expenses were to be limited to 10,000 pesos for each armada; but the Consulado, according to the findings of royal officials, spent 14,000 pesos yearly on salaries and honoraria. The president of the Audiencia (the appelate judge in consular cases) received 1,000 pesos per annum, as did the governor of Cartagena, the prior, and each of the consuls. Salaried agents of the Consulado were stationed in Mompós, Mariquita, Plato, Girón, and Neiva. Considering the infrequency of the armadas, it looked as though the Consulado was spending about 68,000 pesos to administer a tax intended to yield 40,000 pesos.8

The Consulado never posted bond to guarantee the 200,000 pesos which it contracted to pay for five armadas. Solorzano and Fernández de Heredia borrowed the 10,000 pesos deposited in Madrid on the signing of the contract; and in April 1707, unpaid interest on this loan amounted to 2,800 pesos. Furthermore, Fernández de Heredia had not rendered an accounting for the 13,000 pesos escudos furnished him by the Comercio when he went to Spain.

The asiento called for the payment of the 40,000 pesos fifteen days before the galleons left Cartagena on their return to Spain. Owing 30,000 pesos on account of the 1695 armada and 40,000 pesos for the armada of 1706, in October, 1707, the Consulado paid the Treasury 18,000 pesos. Four years later it finally completed the payments (80,000 pesos) due on the two armadas. Verification of this much of the Consulado’s financial affairs is found in the detailed inventory prepared for the Audiencia when the fiscal sequestered the Consulado’s books, strong box, and office furnishings in 1713. At this time the consular treasury had about 10,000 pesos in cash.9

An indeterminate share of the Consulado’s income derived from the sale of confiscated goods. The 1694 contract stipulated that within a year after the departure of the galleons, European wares (except iron, wine, wax, and olive oil) would have to be withdrawn from Cartagena and shipped to inland markets (e.g., Santa Fe, Popayán, or Quito) where the owners intended to sell them. Otherwise, the merchandise would be considered contraband subject to confiscation by the Consulado. Another provision of the contract allowed the Consulado to seize goods landed in New Granada by a navío de permiso (which did not pay the avería), if such merchandise was offered for sale in competition with imports which paid the avería.

Crown officials charged that the Consulado and its deputies repeatedly exceeded their authority in contraband eases: they “pretended to have jurisdiction,” the governor of Cartagena alleged, “over all cases of contraband.” The effect was to make the Consulado a claimant to one-third of the proceeds from the sale of confiscated goods, i.e., the third which belonged to the royal treasury. In 1697-1708 the “thirds” recouped by the treasury amounted to 86,911 pesos; the Consulado, if it were entitled to the money, could have realized from this source alone enough to finance two armadas.10

When the reports of colonial officials reached Madrid, the government declared that raising the avería rate without a corresponding increase in the armada subsidy was a clear violation of the 1694 contract. Apparently to avoid litigation, or perhaps merely to avoid responsibility for raising 40,000 pesos with the avería rate reduced to six pesos, the Consulado requested the cancellation of the asiento. The crown assented; and the royal cédula of April 11, 1713, not only terminated the avería agreement but also withdrew the privileges of the Consulado. The cédula reached Santa Fe in July, and in August the consulate was closed.

The order which dissolved the Consulado also reduced the avería rate to 10 pesos. A few years later, however, a group of Santa Fe merchants published a pamphlet in which they asserted that royal officials were in fact collecting 10 pesos in Cartagena and another 10 pesos in Mompós. They wanted the duty restored to six pesos; if this proved insufficient to yield 40,000 pesos, the deficit could be made up by drawing on the funds in the Consulado’s treasury, which the Audiencia sequestered in 1713. The merchants protested the dissolution of the Consulado and asked to be allowed to re-establish a formal mercantile organization.11 During the rest of the century there are only scattered references to the Comercio of Santa Fe, although with the establishment of the Consulado of Cartagena in 1795 Diputados de Comercio responsible to the Cartagena guild resided in Santa Fe.12


The privileges granted to the merchants who formed the Consulado of Cartagena intensified the rivalry between the porteños and the highlanders. According to the cabildo of Santa Fe, the experience of a decade shows how little the Cartagena Consulado, “perhaps because of its lack of knowledge of the interior of this kingdom,” served commercial centers away from the coast. So short were memories of what happened in the first two decades of the century that spokesmen for the merchant class petitioned the viceroy to reestablish the Santa Fe Consulado in its pristine “splendor!”

The cabildos of Sorroco, San Gil, Pamplona, Tunja, Girón, Purificación, and Timaná supported Santa Fe in its efforts to secure a new consular charter. Sorroco in particular was most critical of Cartagena’s indifference to the economic needs of the hinterland. Instead of building or improving roads into the interior, the Carthaginians were spending 100,000 pesos on a carriage road to Turbaco, where the merchants of Cartagena had little trade but maintained luxurious country homes. The Consulado had done nothing about the road to Opón, which its charter designated a prior charge on its development funds.

Santa Fe justified its pretentions to have a new Consulado in a memorial dated November 19, 1804, which is the document appended. The number of qualified merchants and landowners (140) in Santa Fe allegedly was greater than in Cartagena. The emphasis on faulty land and river transport as the principal obstacle to economic development has a familiar ring; if the language were modernized, the document would read much like a report of an International Bank mission. Yet, it is instructive to note that on the eve of the Revolution future Colombians anticipated the possibility of economic growth, once the impediments to the free movement of people and the products of farms, mines, and factories were removed.

I lack any information on the disposition of this petition, if indeed it ever reached the government of Madrid.


Petition for Consulado in Santa Fe

Archivo Nacional, Bogotá, CONSULADOS, V, fols. 760-763

En la ciudad de Santafe a ocho de Mayo de mil ochocientos quatro: Haviendo concurrido a esta Sala de la Diputación consular los señores Don José Asevedo y Gomes, Jues Diputado del Real Consulado; Don Juan Antonio de Uricochea, Alcalde ordinario de primer voto, Don José Antonio de Ugarte, Regidor Alcalde Mayor Provincial, Don Vicente Rojo, Don Juan Gómez, Don Bernardo Gutierres, Don Ramón Calbo, y Don Andres Otera, todos individuos de este Comercio, y sus Conciliarios, o Apoderados con aprovación del Excelentísimo Señor Virrey de este Reyno dijeron: Que estando acordado por actas de ocho de Nobiembre de mil ochocientos dos, y veinte y siete de Febrero del presente año ocurrir a Su Magestad por medio de apoderado a solicitar la gracia de erigir un Consulado en esta Capital, que pueda dar el combeniente fomento a la agricultura y Comercio del Reyno tan útil a sus habitantes, como nesesario para el aumento de la Población, y de las Rentas del Herario, y que necesitándose para la Empresa de Expensas y Documentos que acrediten esta necesidad, no obstante que el Superior Govierno la tiene repetidas veces recomendada a su Magestad; de cuyos informes hará el Apoderado el usso, que corresponda en la Corte, devían mandar y mandaron, que se estienda por mi la precente acta, encargando al Señor Diputado Don José Asevedo haga en ella relación de los principales objetos para que se intenta la solicitud de esta gracia; los quales serán de instituto de la Junta de Govierno del nuebo Consulado compuesta de vecinos, Hacendados, y Comerciantes, que tengan las calidades que se requieran por la ordenansa, y que con Copia legalisada se ocurra por medio de dicho Señor Diputado a los Cavildos y Diputaciones de los Lugares principales situados en el Distrito de su demarcación, a fin de exitarles a que como tan interesados en ella concurran por su parte con alguna cantidad para expensas con los informes combenientes, que testifiquen la utilidad y nesecidad de la erección del Consulado en esta Capital, y que uno y otro se sirvan dirijir por su Conducto para agregarlo al expediente del asunto, y darle el curso, que corresponda. Pudiendo extraherse de este Reyno para Europa todas las claces de frutos, que se llevan de las demás Colonias de la América por que las diversas alturas de él sobre la superficie del mar, y sus diversas distancias de la linea hacen que en su Distrito se hallen cassi todos los temperamentos de la tierra; parese que erigiéndos un Cuerpo, que con tesón, luces y poder se dedique a promover los ramos de agricultura, Comercio y Minas, tendrá dentro de pocos años la satisfacción de ver duplicada su población, y que pueda pagar con usuras los cuydados que deve al estado por su conserbación. Ninguno parese más apropócito que un Consulado, pues componiéndose su Junta de los propietarios, cultibadores, Criadores, Mineros, y vecinos comerciantes, conspirarán todos al decempeño del instituto por que cada uno es interesado en particular en el fomento de los respectivos ramos, y en general por el natural deceo, que asiste a todo hombre honrrado de que floresca su Patria, o vien sea el Paiz donde está arraygado, y donde ha de permaneser su posteridad en lo venidero. Llevados de estas ideas los Apoderados del Cuerpo del comercio de Santafe, y penetrados intimamente del deceo de concurrir por su parte al bien público, y al fomento de este Reyno capas de exceder bien pronto a los del resto de la América por la liberalidad con que la naturalesa lo ha enriquesido, acordaron solicitar de Su Magestad la gracia de erigir un Consulado, cuyo principal instituto sea: Abrir todos los Caminos y Comunicaciones nesesarias para transportar los frutos directamente a los Puertos, y de unas Poblaciones a otras, conciderándose por ahora de urgente nesecidad él de Opón, que da comunicación a las Provincias más fértiles del Corregimiento de Tunja, y el Soccoro; en Arinas, Cañas de Asúcar, Añil, y Quinas, y abundantes en Minas de excelente cobre con el Canal que ha puesto la naturaleza a quatro días de distancia para que condusga estas producciones a los Puertos de Cartagena y Santa Marta: El de Zapatoca, que facilita la salida de los Algodones de San Gil, y Socorro: El de Sogamoso, que proporciona la extracción de Arinas, Asúcares, texidos del Socorro, por el Meta a las Costas de Guayana y Caracas, frequentando antiguamente por la compañía de Guipúscoa: El de los Llanos de Cazanare, y los de San Martín—Provincias tan abundantes en Ganados; pero casi aislados de lo principal del Reyno y como ceparadas del Comercio de los hombres por falta de Caminos, o vias Directas por donde puedan hacer el cambio de sus Ganados tan escasos del lado de acá, como lo están los havitantes del lado de allá de cassi todo lo nesesario para la vida. Y el que da comunicación a esta Capital con el Río de la Magdalena, y Puertos, construyendo sus Bodegas más abajo de la buelta de la Madre de Dios como lo tiene resuelto el Superior Gobierno a petición de este Comercio combencido de las bentajas que resultan, pues sin añadir más que dos horas de camino de tierra se salban los arriesgados pasos de Pretel, Guarino y otros inmediatos a la villa de Honda, y se ahorran quatro días de la más incomoda nabegación. Remover todos los obstáculos que hacen difícil y peligrosa la nabegación del mismo rio de la Magdalena (interrumpida en estos últimos días cinco meces sequidos) desde la Provincia de Neyva hasta su embarcadura en el Mar Océano, por consistir estos obstáculos en algunas piedras o peñones que se descubren en la menguante y alteran la mancedumbre de sus Aguas, pudiendo destruirse a poca costa con taladros, y pólvora y por que este es un Canal el más oportuno y necesario para la conducción de todos los frutos del Reyno a los Puertos, como que baña lo principal y más fértil de la Cordillera, y recive otros Ríos nabegables que le trahen las aguas, y producciones de las Provincias de San Gil y Socorro: Tales el Sogamoso, cuya nabegación también deverá facilitar el Consulado para la conducción de Algodones y Cacaos de Girón: La del rio Cauca para que la Provincia de Antioquia pueda comunicarze directamente con la Plaza de Cartagena. Assi mismo cuydará el Consulado de imbentar y hacer contruir embarcaciones cómodas y proporcionadas a la nabegación de otros Ríos, y de formar Matrículas de sus Bogas y ordenansas de nabegación, que hará observar obtenida la aprovación de su Magestad. Que el sobrante de sus fondos compuestos del medio por ciento de avería que paga hoy en Cartagena de todos los frutos y dinero, que extrahe, y en todos los efectos que consume en lo interior y de los moderados derechos de Pontasgo y Bodegas, que pondrá con aprovación de Su Magestad, en los Caminos que abra; lo franquee a los proprietarios de tierras bajo la seguridad que ofrescan ellas mismas por un tiempo limitado a cinco o seis años, y aun interés de tres porciento, con la calidad de que sea para el fomento de siembras de trigo, Cañas de Azúcar, Algodones, Añil, Cacao, Café, y otros frutos, Cria de Ganados, explotación de cobre, fierro, y demás metales afin de que de este modo la agricultura sostenga los Caminos, la buena conserbación, y limpieza de estos fomente a aquella, y un Comercio actibo, y floreciente, todo lo vivifique hallando frutos, que extraher, y Caminos por donde conducirlos. Con el mismo Sobrante de sus fondos hará venir Máquinas para ingenios de Asúcar y otros instrumentos de labor, que facilitan y multiplican los trabajos para distribuirlos entre los Hacendados cultibadores con una moderada ganancia, que sirva para incrementos de sus Rentas, Tendrá siempre con el mismo objeto una competente provición de fierro, y Azero, cuyos metales no se deterioran en este temperamento, y siendo los de primera nesecidad en el Reyno en casso de una Guerra llegan avaler cassi tanto como el oro y la plata. Estas proviciones aseguran la permanencia de la agricultura, y Caminos en todo tiempo por la continuación del tráfico interior y por ella el succesibo aumento de la Población. Señalará premios pecuniarios y de honor a los vecinos, que se dediquen al cultibo y mejora de alguno de tantos y tan preciosos ramos de comercio que aun se hallan intactos en este Rayno. Tales como el beneficio de las Lanas libres de derecho a la salida de Cartagena por la Real Cédula de Comercio libre: El Lino y Cáñamo tan encargado su cultibo en estos Dominios por nuebas Reales Ordenes, cuyas dos primeras materias cuestan gruesas sumas a nuestra Nación para obtenerlas del Norte de la Europa. El Añil tan abundante que cassi no hay otra planta a las orillas de Magdalena, observándose que en todos los temperamentos cálidos se produce expontáneamente, con la mayor abundancia, lo que hace creer no es originario del Yndostán. El Te de Bogotá descubierto por el celebre Mutis y olbidado en neustro Comercio por falta de quien de dedique a beneficiarle: El precioso específico de la Quina, cuyo acopio se hace hoy con tan poco cuydado por su grande abundancia. La Canela que se halla al Sur de los Andaguies, pero que nesecita para su perfección todo el cuydado y esmero de un hombre combinador y reflexibo. La Cochinilla cuyo ramo es uno de los más efectivos que enrriquesen el Comercio en Nueba España, y otros muchos objetos que se hirán descubriendo luego que se aficione el Pueblo al trabajo estimulado por la utilidad. Y a los sugestos que precenten a la Junta Mapas topográficos de las Provincias, lebantados con exactitud, y acompañadas de discursos estatísticos que den conocimientos de sus producciones Rios, Montes, etc. y a los que compongan Kalendarios rurales y comparen las estaciones de unas Provincias con otras a fin de estender el cultibo de ciertos frutos que boy se conosen el algunas a todas las de temperamento análogo. Estas serán las principales atenciones de la Junta de Govierno del Consulado de la Capital de Santafe si su Magestad de digna conceder su establecimiento y las del Tribunal de Prior y Cónsules administra Justicia con brevedad a las partes bajo los principios de hacer guardar buena fee sabida la verdad, y evitar que los Comerciantes contratistas de frutos y demás personas sugetas a su Jurisdicción se arruynen y distrahigan de su profeción por tener que seguir dispéndigos y dilatados pleytos. Con lo qual y conciderando el Señor Diputado, que lo expuesto es bastante para dar idea a los Cuerpos y demás personas interesadas en la empresa de los útiles fines a que se dirije, concluyo esta acta, que firmo con los Señores Conciliarios por ante mi de que doy fe. José Asevedo y Gómez. Juan Antonio de Uricochea. Vicente Rojo. Juan Gómez. Bernardo Gutiérrez. Ramón Calbo. Andrés Otero. Ante mi Don Juan José Suares.


Grants from the Duke University Research Council and the Council of Hispanic Research financed most of the research for this paper. Srta. Carlota Bustos Losada, paleographer for the Archivo Nacional, Bogotá, and Srta. Rosario Parra Cala, secretary of the Archivo General de Indias, arranged for the microfilming of the archival papers referred to below.


Reglamento y aranceles reales para el comercio libre de España a Indias de 12 de Octubre de 1778 (Madrid, n.d.), pp. 63-65.


Archivo General de Indias (AGI), Audiencia de Santa Fe, leg. 358; G. Céspedes del Castillo, La avería en el comercio de Indias (Sevilla, 1945), pp. 87-96.


AGI, Audiencia de Santa Fe, leg. 358.


AGI, Audiencia de Santa Fe, leg. 358.


AGI, Audiencia de Santa Fe, leg. 358, “Fundación de el Consulado y Comercio de el Nuebo Reyno de Granada en las Indias Occidentales”; Archivo Nacional, Bogotá (ANB), Sala de la Colonia, Consulados, Tomo II, fols. 1029-36, and Tomo V, fol. 1. The Consulado of Santa Fe was also called Consulado del Nuevo Reino de Granada and Consulado de la Universidad de los Mercaderes de Santa Fe.


AGI, Audiencia de Santa Fe, leg. 358. According to one account the French despoiled Cartagena of “80 pieces of bronze artillery, much gold, silver, and jewels, whose value exceeded ten million pesos” (Boletín Historial, año II, no. 21 [Cartagena, 1916], p. 387).


AGI, Audiencia de Santa Fe, leg. 358. “Resumen del expediente de la carta de oficiales reales de Cartagena, de los nueve testimonios que incluye y del asiento de avería del Consulado de Santa Fe, sobre su infracción y falta de cumplimiento.”


ANB, Consulados, Tomo I, fol. 673; Tomo III, fols. 142-147; Tomo V, fols. 742, 752; AGI, Audiencia de Santa Fe, leg. 358.


ANB, Consulados, Tomo I, fols. 737-743, 961-976; AGI, Audiencia de Santa Fe, leg. 358.


AGI, Audiencia de Santa Fe, leg. 358, “Autos obrados sobre la extinción y destrato del Conzulado de la Ciudad de Santa Fe.” The merchants claimed upwards of 30,000 pesos remained in the Consulado treasury; the inventory prepared in 1713 reported 10,000 pesos, although the examiners said it had not yet been counted.


Real cédula de erección del Consulado de Cartagena de Indias, expedida en Aranjuez a xiv de junio de MDCCXCV (Madrid, 1795). There is a copy in ANB, Consulados, Tomo I, fols. 996-1008.

Author notes


The author in Professor of Economics at Duke University.